Коммунальный комплекс России, №7(25), июль 2006.
А. Шамузафаров, директор Департамента строительства Министерства регионального развития РФ
О мерах по развитию малоэтажного, в том числе деревянного домостроения в субъектах Российской Федерации с целью решения задач, поставленных в приоритетном национальном проекте «Доступное и комфортное жилье – гражданам России».
Одно из направлений реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» состоит в развитии массового малоэтажного жилищного строительства. Соответствующие поручения даны Президентом Российской Федерации по итогам заседаний Совета при Президенте по реализации приоритетных национальных проектов от 7 апреля 2006 г., а также президиума Совета при Президенте от 28 апреля, 31 мая и 27 июня 2006 г.
Основы рыночного регулирования
Основы рыночного регулирования и рыночные принципы организации малоэтажного индивидуального домостроения были заложены в российском законодательстве в начале 1990-х годов., с введением норм свободного рыночного оборота земель. Тогда были сняты ограничения:
- с размеров земель, на которых располагались индивидуальные жилые дома, дачи, садовые домики;
- с размеров и количества жилья, находящегося в собственности граждан.
В настоящее время эти нормы определяются, главным образом, Гражданским, Земельным и Жилищным кодексами Российской Федерации.
Структура жилищного строительства
Формирование рыночного спроса привело к существенным изменениям структуры жилищного строительства.Если в 1986 г. на индивидуальное жилье приходилось 5,9 % от общего объема вводимой жилплощади, то по итогам 2005 г. – уже 40,4 %.
Самые высокие показатели индивидуального жилищного строительства достигнуты в Южном федеральном округе – в среднем, 68,7 % от общего объема. Более 60 % индивидуальное жилье составляет в Ленинградской, Костромской, Оренбургской областях, республике Башкортостан, Удмуртской и Чувашской республиках, Тыве, Бурятии, Алтайском крае.
По прогнозам Минрегиона РФ, к 2010 г. доля малоэтажного и в первую очередь индивидуального жилищного строительства в среднем по России увеличится до 55 % всего объема ввода, то есть до 41–44 млн м 2 общей площади жилья.
Отсутствие инфраструктуры
Сегодня средний размер участков под индивидуальной жилой застройкой составляет 0,11 га и растет из года в год.
В то же время, если многоэтажное индустриальное домостроение сопровождается строительством объектов инженерной и социальной инфраструктуры, то районы индивидуальной жилой застройки характеризуются плохо подготовленной или вообще не разработанной градостроительной документацией.
Кроме того, такие территории плохо инженерно обустроены. Здесь, как правило, не выделяются площадки для размещения школ, детских садов и других объектов социально-бытового обслуживания населения.
Лишь 40 % вводимой площади индивидуальных жилых домов являются полностью благоустроенными (включают полный набор коммунальных услуг); 20 % не оборудованы водопроводом, канализацией, отоплением, горячим водоснабжением; остальные имеют лишь отдельные виды ЖКУ.
Индивидуальное малоэтажное жилищное строительство, как правило, не сопровождается актуализированными документами территориального планирования – схемами территориального планирования, генеральными планами поселений.
Аварийный и ветхий жилищный фонд
Во многих регионах малоэтажным является аварийный и ветхий жилищный фонд, состоящий из построек конца ХIХ–начала ХХ в., расположенный в исторических зонах городов и, как правило, не имеющий полного набора коммунальных услуг.
К числу ветхих относятся также строения, которые возводились для временного проживания строителей крупных советских строек.
В сравнении с вновь выделяемыми землями для жилищного строительства, территории, на которых расположен аварийный и ветхий жилищный фонд, приближены к объектам инженерной и социальной инфраструктуры, и могут быть благоустроены с относительно небольшими финансовыми затратами.
Преимущества малоэтажного домостроения
Для удвоения объемов строительства жилья можно использовать индустриальное малоэтажное домостроение. Оно обладает следующими основными преимуществами.
- Динамичность – более низкие затраты времени и денег на создание дополнительных мощностей для строительства и производства строительных материалов.
- Экономичность – отсутствует необходимость создания дорогостоящих централизованных систем жилищно-коммунального хозяйства. Системы водоснабжения, канализации, теплоснабжения и горячего водоснабжения, в зависимости от условий местности и характеристик плотности малоэтажной застройки, могут быть локальными или индивидуальными. Эксплуатационные затраты для такого жилья существенно ниже, чем для многоэтажного, к тому же, несет их владелец жилья, а бюджеты от этой нагрузки практически освобождаются.
- Экологичность – используется экологически чистое сырье и практически безотходное производство.
- Низкая цена – при массовом строительстве малоэтажного деревянного жилья его себестоимость примерно в два раза ниже традиционного для России бетонного многоквартирного многоэтажного. Как показывает анализ, себестоимость 1 м 2 общей площади жилья в современных деревянных конструкциях на выходе с заводов не превышает 10 тыс. руб.
Препятствия для малоэтажной застройки
Местные администрации часто сдерживают инициативы населения в осуществлении малоэтажного жилищного строительства, поэтому доля ввода индивидуальных жилых домов в 2005 г. упала в сравнении с 2003 и 2004 гг. В результате повсеместно растут рыночные цены на жилье. Это, в свою очередь, ведет к повышению нормативных цен на жилье и к уменьшению числа семей, улучшивших свои жилищные условия за счет бюджетных средств. К примеру, наибольшее количество жилья по программе ГЖС было куплено уволенными и увольняемыми офицерами в 2002 г.
Основные проблемы массового малоэтажного домостроения обусловлены несколькими обстоятельствами.
Городское население не готово переселяться за город. Это объясняется многолетней практикой проживания в зданиях из железобетонных конструкций и кирпича, а также отсутствием информации о возможностях новых технологий и о преимуществах жизни в условиях плотной пригородной малоэтажной деревянной застройки.
Количество земельных участков для малоэтажного жилищного строительства недостаточно. В стране с самыми большими земельными ресурсами, где все поселения занимают лишь 1,1 % территорий в общем балансе земель, создан искусственный дефицит земли. Такой жесткой разбивки земель, как в России, на категории нет ни в одной стране мира (перевод земель из одной категории в другую представляет собой задачу огромной сложности).
Инженерная инфраструктура – коммунальная и дорожная – отсутствует. В этой связи исключительную важность приобретают поручения Президиума Совета при Президенте РФ о выделении на развитие улично-дорожной сети средств Минтранса в 2006, 2007 и последующих годах.
Среднесрочное планирование развития территорий плохо координируется муниципальными властями с инвестиционными программами естественных монополий по развитию систем газоснабжения и электроснабжения (Газпромом и РАО ЕЭС).
В зависимости от градостроительной структуры
Конкретные формы развития малоэтажной застройки существенно зависят от градостроительной структуры городов.
В исторических городах малоэтажная жилая застройка может развиваться в границах поселений от районов периферийной многоэтажной индустриальной застройки 70–80-х годов к историческим центрам городов, где расположены районы замещаемого аварийного и ветхого жилищного фонда.
Особенности такой застройки зависят от морфологии исторической среды, плотности и характера застройки, архитектуры и конструкций исторических зданий, а также типологии исторического жилища, благоустроенного в соответствии с современными стандартами. Такая застройка может производиться в виде системы нескольких блокированных жилых домов высотой до трех этажей.
В малых и средних городах комплексное освоение территорий для малоэтажной застройки может развиваться от окраин к землям пригородной зоны (в том числе, неиспользуемым землям сельскохозяйственного назначения) по направлениям автомобильных или железнодорожных магистралей.
В крупных городах такая задача может решаться в направлении от окраин к землям пригородной зоны по всему городскому периметру.
В пределах городской черты размеры земельных участков могут составлять до 4–6 соток (0,04–0,06 га) и менее. При удалении от основных городских массивов, за пределами городской черты, плотность малоэтажной застройки может уменьшаться, а размеры земельных участков – возрастать до 10–15 соток (0,10–0,15 га) и более.
Основные направления
На основании анализа сложившейся ситуации, с учетом результатов совещаний, проведенных в Министерстве регионального развития с участием специалистов, а затем и руководителей ряда субъектов федерации, при решении поставленной задачи предлагается выделить три направления.
Первое – внесение изменений в нормативную правовую базу с целью обеспечения благоприятных условий для развития малоэтажного домостроения.
Второе – организационные меры по обеспечению строительства быстровозводимого малоэтажного жилья. Здесь важно подключить административные рычаги (как это было в Ленске в 2001 г. или в девяти субъектах России в 2002 г.), что должно дать начальные результаты.
Третье – отбор и реализация пилотных проектов на основе индустриального малоэтажного домостроения и начало ввода малоэтажного жилья в промышленных масштабах, начиная с 2006 г.; строительство заводов быстровозводимого жилья в разных регионах с выходом жилплощади, начиная со второй половины 2007 г.
Изменения в законодательстве
Нужно внести изменения и дополнения в следующие федеральные законы.
«О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25.10.2001 г. Необходимы поправки об ограничении до 1 января 2007 г. сроков заключения договоров аренды и выдачи разрешений на строительство на участки, выделенные до 1 октября 2005 г. с использованием процедуры предварительного согласования мест размещения объектов без проведения аукциона с правом изъятия этих участков после истечения предельного срока заключения договоров аренды и выдачи разрешений на строительство.
«О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21.12.2004 г. Здесь нужно предусмотреть перевод земель сельскохозяйственного назначения, земель промышленности, обороны и иного специального назначения в земли поселений на основании градостроительных регламентов.
Жилищный, Гражданский кодексы и иные законодательные акты Российской Федерации. Эти документы должны обеспечивать:
- возможность объединения граждан для совместного строительства индивидуальных жилых домов (создания жилищно-строительных кооперативов для строительства и последующего содержания комплекса индивидуальных жилых домов);
- установление норм по управлению поселками малоэтажной застройки и содержанию общего имущества таких поселков (по аналогии с товариществами собственников жилья в многоквартирных жилых домах).
Рабочая группа Минрегиона России
В настоящее время предполагается организация рабочей группы Минрегиона России для работы с субъектами Российской Федерации по вопросам развития малоэтажного домостроения.
Рабочая группа призвана осуществлять:
- выработку предложений по обеспечению земельных участков коммунальной, дорожной и социальной инфраструктурой;
- разработку рекомендаций по системному планированию в субъектах федерации и муниципальных образованиях увеличения объемов ввода малоэтажного жилья начиная уже с 2006 г.;
- участие в разработке предложений по нормативно-правовому регулированию устранения ограничений на развитие малоэтажного домостроения;
организацию разработки и распространения методической и проектной документации, обмен опытом организационной работы по развитию малоэтажного домостроения;
организацию разъяснительной работы в целях формирования у населения благоприятного отношения к проживанию в индивидуальном, в том числе деревянном, жилом доме.
На пилотных проектах необходимо разобраться во всех препятствиях для интенсивного развития малоэтажного домостроения, уже начиная с 2006–2007 гг.
Рыночный эксперимент
Кроме того, рабочая группа Минрегиона России будет содействовать проведению рыночного эксперимента по развитию предприятий индустриального малоэтажного деревянного домостроения. Предполагаемый эксперимент будет включать в себя несколько взаимоувязанных мероприятий.
Это, во-первых, создание в ряде регионов строительно-монтажных производственных комплексов индустриального малоэтажного деревянного домостроения. Во-вторых – отбор и подготовка в различных регионах участков для строительства жилых районов на базе типовых проектов деревянной застройки. В-третьих – отработка межотраслевой и межрегиональной кооперации по производству строительных материалов и конструкций, а также строительству жилья.
Земельные аукционы и ипотечные кредиты
В последнее время все чаще звучат идеи о том, что вовлечение земель в рыночный оборот якобы мешает развитию малоэтажного жилищного строительства.
Это не так. Открытые земельные аукционы со свободным доступом к ним любых физических и юридических лиц, проводимые по прозрачным, законодательно установленным правилам, должны стать основой развития жилищного строительства, включая малоэтажное домостроение.
Важнейшим вопросом поддержки малоэтажного жилищного строительства является развитие системы ипотечного жилищного кредитования. На сегодняшний день складывается следующая картина.
По состоянию на июнь 2006 г., выдано 78600 ипотечных кредитов на сумму 65 млрд руб. Агентством по ипотечному жилищному кредитованию рефинансировано 36500 ипотечных кредитов на сумму 17,65 млрд руб. Ипотечные жилищные кредиты выдаются сроком на 25, иногда 30 лет, на условиях от 9,8 % до 16 % годовых.
Комплекс реализуемых Правительством мер, в том числе по приоритетному национальному проекту «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», должен привести к тому, что доля населения, которая может воспользоваться ипотечным жилищным кредитом, будет возрастать и к 2010 г. приблизится к 28–30 %.
В этой ситуации особенно важно разработать специальный ипотечный продукт, позволяющий предоставлять индивидуальному застройщику кредитную линию сначала под залог земельного участка, затем под залог всех выделенных этапов строительства.
В соответствии с прогнозами Агентства по ипотечному жилищному кредитованию, в 2007–2009 гг. из федерального бюджета будет выделено 18,5 млрд руб., в том числе в 2007 г. – 4,5 млрд руб. Размер средств государственных гарантий, предоставляемых Агентству, в течение 2007–2010 гг., составит 80 млрд руб., в том числе 16 млрд руб. в 2007 г. Кроме того, планируется привлечь средства частных инвесторов в размере 113 млрд руб.
Изменения в ФЦП «Жилище»
В соответствии с поручениями Президиума Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов от 28 апреля, 31 мая и 27 июня 2006 г., разработаны предложения по внесению изменений и дополнений в ФЦП «Жилище» на 2006 г. и на 2007–2009 гг.
В 2006 г. предлагается перераспределить 1,7 млрд руб., предусмотренных в качестве субсидий бюджетам субъектов федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по привлекаемым кредитам, следующим образом:
- 0,9 млрд руб. направить на частичное возмещение затрат на уплату процентов при многоэтажном строительстве (по принятой схеме);
- 0,24 млрд руб. – на полное возмещение затрат на уплату процентов при малоэтажном строительстве;
- 0,56 млрд руб. – на возмещение до 50 % стоимости затрат по реализации инвестиционных проектов при предоставлении участков для граждан, признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий, при малоэтажном строительстве.
По итогам реализации указанных подходов в текущем году предполагается внесение изменений в ФЦП «Жилище» на 2007-2009 гг. В качестве одного из вариантов может быть предложено перераспределить 16,8 млрд руб., предусмотренных в качестве субсидий бюджетам субъектов федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по привлекаемым кредитам. Из них:
- 6,72 млрд руб. направить на частичное возмещение затрат на уплату процентов при многоэтажном строительстве (по принятой схеме);
- 3,36 млрд руб. – на полное возмещение затрат на уплату процентов при малоэтажном строительстве;
- 6,72 млрд руб. – на возмещение до 50% стоимости затрат по реализации инвестиционных проектов при предоставлении участков для граждан, признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий, при малоэтажном строительстве.
